Licenciado en Derecho, consultor en el sector público,

,Director de Estrategia Local,

En las sociedades occidentales avanzadas el debate de ideas y métodos organizativos en el sector público está centrado en la superación de la lógica burocrática en el camino hacia diversos modelos post-burocráticos, desde la crítica a las insuficiencias de la burocrácia.

Esto no quiere decir necesariamente que la cuestión hoy en día en nuestro país esté en el mismo punto. A mi entender, no es así.

A mi entender en nuestro país y en el sector público estamos aún, en buena medida, en sistemas organizativos pre-burocráticos. Nuestro problema no es que tengamos demasiada burocrácia; tenemos poca y, sobretodo, mala.

Partiendo del concepto de burocrácia de Max Weber, la burocrácia es un sistema organizativo en el que existen normas precisas que rigen la conducta organizativa, de tal manera que a igual situación de hecho se produce siempre estrictamente la misma actuación administrativa, que es la actuación prevista por las normas.

No es esta la situación, en muchos aspectos, de nuestro sector público, ni de nuestra Administración Local.

Tenemos, en primer lugar, leyes no muy bien hechas, aunque en estos últimos años se ha ido mejorando mucho en este aspecto. Sobretodo el problema es que no se cumplen. En las Administraciones Locales es habitual no cumplir las leyes, leerlas como conviene cuando conviene, es habitual que no pase nada si no se cumplen.

Esto puede parecer una paradoja en unas instituciones en las que los sistemas de fiscalización (habilitados nacionales, tribunales de cuentas, controles de instituciones superiores) son omnipresentes y casi asfixiantes. Lo que pasa es que las actividades de fiscalización son normalmente de muy baja calidad jurídica. Hay una tradición de aplicación "de memoria" de lo que dice la ley en la que acaba pesando mucho más la forma de actuar del fiscalizador que la letra de la ley.

Tenemos también un sistema de protección de los derechos de los ciudadanos contra la Administración tremendamente arcaico y injusto. Un ciudadano con amigos y conocidos en sitios importantes, o bien con bastante dinero para pagar un buen abogado y un proceso contencioso, tiene muchas posibilidades de proteger sus intereses de la actuación, justa o injusta, de la Administración. Un ciudadano sin estos recursos es fácil que sea atropellado. Esto es injusto, y es también pre-burocrático.

Las leyes no son las únicas normas que tienen que regular el trabajo de la administración. Una administración burocrática necesita también un gran desarrollo normativo: reglamentos, instrucciones, circulares, normas de funcionamiento, manuales de procedimiento...

En cambio, estos instrumentos burocráticos son casi desconocidos en nuestra Administración Local. Entre las leyes y la práctica concreta de cada funcionario no hay nada. El resultado es que la aplicación de las leyes a los casos concretos responde casi siempre a la decisión del funcionario responsable del tema, o bien a la rutina, y casi nunca a una decisión política del gobierno municipal por adaptación de lo que establece la ley a las circunstancias del territorio y del momento.

Esto produce un alto nivel de patrimonialización del procedimiento: las prácticas administrativas no responden tanto a normas emanadas de la autoridad como de la decisión consciente o inconsciente de cada funcionario, siempre, esto sí, en nombre de la legalidad.

Cualquier estratégia de modernización de una entidad de la Administración Local tiene que basarse en una "burocratización" de los métodos de trabajo: aprobación de normas de procedimientos, estandarización de los métodos de trabajo, mejora de los sistemas de fiscalización y control. Solamente con esta condición tiene sentido, además, poner en marcha tecnologías "post-burocráticas".

Las nuevas tecnologías han creado herramientas potentes para aplicar a procesos de mejora burocrática: la informática, las telecomunicaciones, y otras tecnologías actuales pueden facilitar y agilizar muchos trabajos burocráticos.

Pero esto no pasará si no existe una intención y una estrategia explícita en este sentido. Es perfectamente posible hoy en día, y cada vez más fácil gracias a la versatilidad cada vez más grande de estas tecnologías, que la implantación de estos cambios no signifique ningún avance en la línea de la burocratización.

Hace unos años no era así: las aplicaciones informáticas, por ejemplo, eran muy rígidas, y no era posible implantarlas si no se normalizaban mucho los procedimientos. Era imposible hacer funcionar una aplicación de contabilidad si no existían buenas prácticas contables. Por eso costaba tanto implantarlas: el problema no era la informática, era que no existían buenos procedimientos contables.

El progreso de la informática ya ha hecho posible que hoy en día no sea así. Las aplicaciones modernas son tan flexibles y adaptables al usuario que pueden funcionar perfectamente en el marco del desorden procedimental más grande. La informática, por ella misma, ya no tiene ninguna función estructurante del procedimiento. Solamente la tendrá si se toman medidas adicionales para que la tenga.

También normalmente los avances tecnológicos se ponen en práctica pero solamente en el funcionamiento informal de la Administración. Por ejemplo, todos los Ayuntamientos tienen fax y bastantes tienen e-mail, pero se siguen utilizando muy poco en el procedimiento, para hacer notificaciones, para comunicarse entre administraciones. Se utilizan en las relaciones informales.

La aplicación de las nuevas tecnologías en la Administración Local no implica necesariamente un progreso burocrático, si no se hace en el marco de una estrategia más ámplia que incluya medidas de normalización y estandarización.

Construir la post-burocrácia no es destruir la burocrácia: es eliminar los excesos, que en nuestra casa no tenemos, y pasar de la gestión del día a día con el único criterio de cumplir la legalidad a objetivos más amplios, más a largo plazo, cumpliendo siempre las reglas de la burocrácia: la equidad en el trato a los ciudadanos.

Hay muchas vías de profundización post-burocrática. Después trataremos algunas. Pero todas tienen una cosa en común, si se aplican correctamente: el incremento del rol del gobierno local en el resultado final. La tecnocracia no es el futuro, es el pasado. Profundizar en la eficacia de la institución más allá del cumplimiento de las normas quiere decir aumentar la capacidad de decisión del gobierno en la definición del papel que la institución tiene que jugar frente a la comunidad y en el marco del entramado social e institucional.

La misma decisión sobre que tipo de estrategia se tiene que adoptar es una decisión política de primer orden. Esto es bueno, y es oportuno. Durante muchos años el debate político local ha estado poco intenso ya que, con indepéndencia del color político, todos los Ayuntamientos hacían lo mismo: pavimentar calles, hacer las escuelas que faltaban y crear los servicios que no existían. Ahora que ya casi todas las calles están pavimentadas, que existen todas las escuelas que se necesitan, ahora se abre un nuevo horizonte: el de que papel tienen que desarrollar las entidades locales más allá de obligar al cumplimiento de la ley, prestar los servicios y mantener las infraestructuras.

La definición de estratégias de mejora de la eficácia organizativa de las instituciones locales es una decisión eminentemente política, de los gobiernos locales.

Un de los caminos de superación del estadio de la burocrácia en las instituciones es el del liderazgo estratégico. Desde esta perspectiva, las instituciones locales se centran en la reflexión sobre las grandes prioridades de futuro del territorio y la sociedad local y en la aplicación de los esfuerzos municipales y locales en la consecución de estas prioridades. El instrumento paradigmático de este proceso es el Plan Estratégico.

Algunas instituciones locales han hecho Planes Estratégicos de tipo consensual, es decir, haciendo énfasis en un proceso participativo con las entidades y los ciudadanos pero con un esfuerzo muy reducido en la elaboración de estrategias y en la concentración de recursos para ponerlas en práctica. Aparte de la utilidad como instrumentos socializadores, este tipo de Planes Estratégicos se está mostrando muy poco eficaz.

El liderazgo estratégico abre todo un nuevo campo de actuación de las instituciones locales, sobretodo en materias como el fomento de las actividades económicas y del empleo, en la gestión del territorio desde la sostenibilidad ambiental, y en nuevos tipos de servicios socio-culturales.

Denominamos empresarización a la incorporación en la dirección de los entes locales de la cultura emprendedora, y a la gestión del binomio público-privado en las formas de prestación de los servicios.

La gestión del binomio público-privado en la prestación de servicios tiene una vertiente claramente ideológica y requiere una toma de decisión por parte del gobierno local. Pero existen también cuestiones organizativas.

Se tiene que defender la privatización y cualquier tipo de privatización como una opción intrínsecamente buena desde el punto de vista organizativo. Esta es una posición ideológica. Organizativamente una privatización puede ser nefasta. Un error habitual hoy en día es la concesión privada de un servicio público sin establecer un sistema muy preciso y exigente de control de la calidad de la prestación. De esta manera que existan irregularidades en la prestación es solamente una cuestión de tiempo.

Lo que tiene que ser el objetivo desde esta línea estratégica es que todos los servicios se presten con eficácia, economía y calidad, con indepéndencia de si son gestionados pública o privadamente.

Otro camino de progreso en la línea post-burocrática es el de la búsqueda de la calidad. Se trata de superar la respuesta estandarizada en las tramitaciones y los servicios buscando la máxima satisfacción de cada usuario, adaptando las prestaciones a sus demandas y expectativas.

Los procesos de mejora continuada de la calidad pueden tener en el sector público el mismo éxito que en el privado. Pero los métodos de trabajo tienen que tener en cuenta las especiales características del sector público, i sobretodo la debilidad de su sistema burocrático.

Una de las dificultades para la puesta en marcha de estas líneas de desarrollo post-burocrático es precisamente no tener en cuenta la pervivencia de amplias zonas de pre-burocracia en el funcionamiento actual de las instituciones; otra es el olvido de las necesidades de cambio del sistema organizativo y de recursos humanos que conlleva la puesta en práctica de estos procesos.

Las importantes innovaciones en informática y telecomunicaciones posibilitan un tratamiento y envío de datos en condiciones de agilidad y economía impensables hace pocos años. Por lo tanto, pueden permitir una agilización y economía del sistema burocrático.

Pero también pueden ser soporte de estrategias de desarrollo post-burocrático, y en este sentido son mucho menos utilizadas.

Algunas aplicaciones serían:

La gestión masiva e inteligente de datos permite hacer análisis muy sólidos de la realidad territorial, económica, social y cultural de un municipio. Los Ayuntamientos tienen una enorme cantidad de información de los ciudadanos y del territorio que tratada estadísticamente aportaría una información muy relevante, para definir y evaluar operaciones de liderazgo estratégico.

Hoy en día es técnicamente posible obtener y mantener actualizados indicadores muy precisos de la actuación y del uso de los recursos municipales. Los cuadros de mando, hasta hace poco instrumentos caros y complicados de alimentar, son ahora accesibles.

En muchos campos de la actividad administrativa frente a los ciudadanos es técnicamente posible montar la respuesta instantánea.